Pagina anterioară :: eBooks :: Cuprins :: Despre autor :: Pagina următoare
IV. Comisia Europeană
Este principala instituţie a Uniunii Europene. Alături de Consiliul Uniunii şi de Parlamentul European alcătuieşte triunghiul instituţional de decizie la nivel comunitar. Iniţial, cele trei Comunităţi Europene – C.E.C.O, C.E.E. şi C.E.E.A. – aveau comisii separate, dar în urma Tratatului de fuziune din 1965, ratificat la 1 iunie 1967, cele trei s-au unificat în una singură, numită Comisia Comunităţii Europene. În urma Tratatului de la Maastrricht, denumirea frecventă a devenit Comisia Europeană. Competenţele comisiei Europene sunt, în principal, următoarele: – De control, supraveghind respectarea Tratatelor; – De iniţiativă, având dreptul iniţiativei în probleme de competenţă comunitară – De execuţie, cu rol de guvern la nivel comunitar ; – De reprezentare internă, întrucât ambasadorii pe lângă U.E. ai diferitelor state îşi prezintă scrisorile de acreditare preşedintelui Comisiei. – De reprezentare externă, întrucât Comisia are delegaţii cu rang de Ambasadă în state terţe, precum şi Birouri în statele membre ale U.E.[1] Configuraţia instituţiilor reflectă originile funcţionale ale Comunităţii şi modul în care au evoluat puterile în condiţiile în care nu s-a ajuns la o constituţie europeană cu care să poată fi confruntate sau înspre care să tindă. Profesorul univ. Dr. Nicolae Păun şi Cristian Păun, de la care preluăm o parte din datele de mai jos, precizează că deşi au existat încercări de elaborare a unei constituţii şi au circulat proiecte referitoare la viitorul instituţional al Uniunii ele nu au fost creditate cu prea mult entuziasm şi pentru faptul că statele membre au baze constituţionale tradiţionale şi politici interne diferite. De asemenea, nu a fost găsit un limbaj conceptual comun în domeniul celor mai dorite aranjamente la nivel european. Această dificultate a complicat dezbaterea privitoare la uniunea politică, motiv pentru care s-a acceptat ca proiectul să avanseze luându-se ca bază cel mai mic numitor comun.[2] La rândul lor, Instituţiile Comunităţii s-au structurat pe bucăţi şi în etape. Tratatul de la Maastricht a raţionalizat evoluţiile folosind denumirea de piloni. Uniunea Europeană este definită ca incluzând Comunităţile europene, tradiţionale (pilonul unu), politica externă şi de securitate comună (pilonul doi) şi cooperarea între statele membre în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne (pilonul trei). În plus, Tratatul de la Maastricht a modificat structura internă a diferitelor instituţii. Comisia deţine un rol important în adoptarea hotărârilor Consiliului. Ea are drept de iniţiativă în cvasi-unanimitatea cazurilor în care Consiliul urmează să decidă, indiferent dacă se cere condiţia majorităţii calificate sau cea a unanimităţii. Acest drept poate fi exercitat oricând consideră ea necesar, afară de dispoziţii legale care prevăd altfel. Consiliul are posibilitatea de a cere Comisiei să întreprindă orice studii prentru atingerea obiectivelor comune şi să-i prezinte propunerile care se compun. Dacă în urma studiilor efectuate Comisia constată că nu este cazul să facă propuneri, ea informează Consiliul în cadrul procedurilor de consultare. (În caz contrar rolul Comisiei ar putea fi limitat la unul executoriu pur şi simplu, fără posibilitate de apreciere, Consiliul urmând să obţină soluţia în sensul pe care l-a preconizat ab initio.) Comisia îşi poate modifica propriile propuneri făcute Consiliului sau chiar le poate retrage, în timpul procedurilor care conduc la adoptarea unui act comunitar atâta vreme cât Consiliul n-a decis încă. Propunerile sunt pregătite de serviciile Comisiei compuse din experţi numiţi de guvernele statelor membre care acţionează în nume propriu. Pot fi consultate şi părţile interesate sau orice altă parte. După mai multe şedinţe de lucru, Comisia adoptă decizia şi o prezintă Consiliului sub forma propunerii. Dacă este cazul, se consultă Parlamentul, Comitetul Economic şi Social şi alte comitete. Având în vedere propunerea Comisiei şi avizele pe care le primeşte, decizia Consiliului este pregătită în cadrul COREPER (Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi). În discuţiile de aici pot fi prezentate amendamente de către administraţiile naţionale prin reprezentanţii lor. Acestea pot fi avute în vedere de Comisie sau pot fi refuzate. COREPER decide după deliberări dacă va înainta propunerea Comisiei în forma iniţială sau amendată, anexând totodată amendamentele propuse şi orice alte avize ale instituţiilor consultate. Comisia respectă principiul subsidiarităţii în exercitarea dreptului de iniţiativă, pregătind acte legislative doar în acele domenii în care UE este mai bine poziţionată decât statele membre. Odată ce propunerea Comisiei este prezentată Consiliului de Miniştri şi Parlamentului European, aceste trei instituţii lucrează împreună pentru a ajunge la un rezultat de compromis. În acord cu Comisia, Consiliul poate modifica o propunere cu majoritate calificată, dar în cazul unui dezacord, modificarea reclamă votul în unanimitate. Parlamentul împarte puterea de codecizie cu Consiliul în majoritatea domeniilor şi dispune de drept de consultare în altele. Atunci când revizuieşte propunerile, Comisia ia în considerare amendamentele Parlamentului. Cele patru funcţii cu care este investită Comisia şi care au fost enumerate mai sus, sunt esenţiale pentru funcţionabilitatea Comunităţilor. Comisia este gardianul tratatelor, sens în care veghează la aplicarea corectă a legislaţiei comunitare. Dacă ea consideră că un stat membru, nu şi-a îndeplinit obligaţiile, procedează la consultări cu statul respectiv. În câteva domenii prevăzute de tratatele comunitare acestea nu sunt posibile. Dacă consultările se dovedesc eficiente, în sensul încetării neîndeplinirii obligaţiilor, procedura nu mai este declanşată. În caz contrar, Comisia organizează o procedură legală prevăzută de tratate, care dă posibilitatea statului membru să-i supună observaţiile şi comentariile sale. În cazul nesoluţionării litigiului, Comisia acţionează în consecinţă, printr-o decizie motivată, şi acordă un termen pentru îndeplinirea ei. Decizia este executorie, în termenul fixat. Cu acordul Consiliului, Comisia suspendă plata oricărei sume de bani pentru care este răspunzătoare Comunitatea faţă de statul respectiv; autorizează celelalte state membre să ia măsuri derogatorii de la principiile fundamentale ale dreptului comunitar în scopul corectării efectelor neîndeplinirii obligaţiilor. În sistemul Tratatelor CE şi EURATOM, spre deosebire de Tratatul CECO, dacă se constată că statul în litigiu persistă în acţiunea iniţială, Comisia pronunţă un aviz motivat apoi sesizează Curtea de Justiţie. Condiţiile necesare de admisibilitate a acţiunii Comisiei (faza procedurală administrativă) se declanşează atunci când se constată: existenţa unei neîndepliniri sau a unei încălcări, nerespectări de către statele membre a obligaţiilor lor. Pentru a depăşi situaţia, Comisia este obligată să iniţieze discuţii formale, care dau posibilitatea celui considerat în culpă, să-şi prezinte observaţiile. Într-o procedură formală, îl invită printr-o scrisoare să înfăţişeze problemele în litigiu şi elementele necesare pentru a-şi pregăti apărarea. Discuţiile care urmează, după primirea scrisorii, pot să ajungă la un rezultat pozitiv, în sensul că statul admite observaţiile şi constatările Comisiei. În caz contrar, se trece la avizul motivat. Faza procedurală administrativă ia sfârşit prin acest act, Comisia considerând, cu titlu definitiv, că statul respectiv nu a îndeplinit obligaţiile ce decurg din tratate. Ea evaluează dosarul şi dă avizul statului membru. Acest aviz va constitui elementul de referinţă pentru o acţiune în faţa Curţii şi pentru dezbaterile acesteia. Comisia stabileşte un termen pentru avizare. Dacă statul nu se conformează în termenul fixat sesizează Curtea de Justiţie cu problema litigioasă.[3] În calitate de organ executiv, Comisia gestionează politicile europene şi negociază acordurile de comerţ şi de cooperare internaţională. În anumite domenii, ca cele ale agriculturii, concurenţei şi comerţului, se bucură de o autonomie considerabilă pentru a lua decizii, fără a supune Consiliului de Miniştri propunerile, în virtutea puterilor specifice care-i sunt conferite de tratate sau a puterii delegate de Consiliu. Limitele puterii Comisiei sunt şi ele clar definite. Deciziile legislative se iau în Consiliu şi Parlament. Consiliu are următoarea componenţă:
Chiar dacă se bucură de drept de iniţiativă, Comisia nu adoptă deciziile principale în ceea ce priveşte politicile şi priorităţile UE. Această responsabilitate incumbă Consiliului ai cărui membri sunt miniştri, guvernelor statelor membre, şi Parlamentului European, după caz. Datorită neutralităţii şi a cunoştinţelor sale tehnice, însă, Comisia este adesea chemată să rezolve situaţiile conflictuale dintre statele membre. Imparţialitatea şi angajamentul în favoarea interesului comun o fac un mediator acceptat de către toţi. În cazul CECO, prin Tratat, puterea de decizie apaţine Comisiei (fosta Înalta Autoritate) şi o exercită autonom, Consiliul şi Parlamentul fiind chemaţi să intervină pentru a-şi da avizul. Avizul Consiliului trebuie să fie conform pentru anumite decizii importante pe care Tratatul CECO le detaliază cu minuţiozitate. Practica a atenuat caracterul supranaţional în măsura în care Comisia a căutat să aibă consimţământul Consiliului înainte de a-şi exercita puterea, instaurând un fel de codecizie de facto. Menţinerea autonomiei bugetului operaţional, CECO explică existenţa unei proceduri bugetare distincte de cea care guvernează bugetul general al Comunităţilor. Comisia este autorizată să procure fonduri prin stabilirea unor prelevări şi să contracteze împrumuturi. În practică însă ea nu decide decât cu acordul prealabil a Consiliului şi Parlamentului, fapt care aseamănă procedura bugetară CECO de procedura adoptării bugetului general. Delegarea puterilor de execuţie a actelor Consiliului, Comisiei a devenit realitate sub presiunea necesităţilor din domeniul politicii agricole comune. Art. 155 din Tratatul CEE prcizează: Comisia exercită competenţele pe care i le conferă Consiliul pentu a executa reglementările stabilite de el. Delegarea puterilor de la Consiliu către Comisie a fost, în general, însoţită de intervenţia comitetelor, compuse din reprezentanţi ai statelor membre. În anumite cazuri Comisia este nevoită să acţioneze fără intervenţia comitetelor, datorită gestiunii cotidiene şi situaţiilor urgente. Comisia este structurată din punct de vedere ierarhic, pe două paliere: primul grupează Colegiul celor 20 de comisari, câţi are Comisia în prezent, iar pe al doilea palier se află cei peste 13.000 de membri ai personalului permanent care lucrează la Bruxelles, grupaţi în 23 Departamente sau Directorate Generale. Comisarii sunt resortisanţi ai statelor membre şi sunt desemnaţi în funcţie, pe criterii de competenţă. În îndeplinirea îndatoririlor, ei nu trebuie să solicite şi nici să accepte instrucţiunile vreunui guvern sau partid şi tebuie să se abţină de la orice incompatibilitate cu caracterul funcţiei. La rândul lor, statele membre se angajează să respecte acest caracter şi să nu caute să influenţeze membrii Comisiei în exercitarea atribuţiilor. De asemenea, comisarilor le este interzis ca, pe timpul exercitării mandatului, să realizeze orice activitate profesională remunerată sau nu. La instalare ei îşi iau angajamentul de a respecta, pe durata exercitării funcţiei şi după aceea, obligaţiile decurgând din însărcinarea avută, în special datoria de onestitate şi de prudenţă în ceea ce priveşte acceptarea de anumite funcţii şi avantaje. Comisarii sunt numiţi, începând cu 1995, pentru un mandat de 5 ani, care poate fi reînnoit. Guvernele statelor membre, în consultare cu Preşedintele Comisiei anterior desemnat – prin acordul comun al guvernelor şi după consultarea Parlamentului – desemnează celelalte personalităţi pe care intenţionează să le numească în calitate de membri ai Comisiei. Preşedintele şi membrii Comisiei sunt supuşi împreună, colectiv, votului de aprobare din partea Parlamentului. După aceasta aprobare ei sunt numiţi, de comun acord, de guverne. Comisia trebuie să cuprindă cel puţin un resortisant de fiecare stat membru, fără ca numărul membrilor având naţionalitatea unui stat să fie mai mare de doi. În practică, fiecare comisar primeşte o responsabilitate specială cu privire la un sector anume al activiăţii comunitare, potrivit articolului 12 din Regulamentul interior (din 17 februarie 1993) al Comisiei. În cadrul Comisiei este instituit, prin acelaşi Regulament, un sistem de delegare de competenţă. Astfel, Comisia poate, cu condiţia ca principiul răspunderii colegiale să fie pe deplin respectat, să abiliteze pe unul sau mai mulţi dintre membrii săi, să ia în numele şi sub controlul sau măsuri de gestiune şi de administrare clar definite şi în special acte preparatorii la o decizie de luat ulterior de către membrii Comisiei. Ea mai poate să însărcineze pe unul sau mai mulţi dintre membrii săi, în acord cu preşedintele, să adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri de supus celorlalte instituţii, al cărei conţinut ea l-a definit în cursul deliberărilor sale. Cel mai prestigios şi mai influent post din Comisie este cel al Preşedintelui. Cu toate că deciziile importante sunt luate colectiv, Preşedintele este reprezentantul Comisiei în dialogul cu alte structuri instituţionale, cu alte state. În nominalizarea sa, rolul cel mai important îl are Consiliul European, pe baza propunerilor făcute de către statele membre; investitura este supusă aprobării Parlamentului. Comisia dispune de un Secretariat General, care are sarcina să-l asiste pe Preşedinte în îndeplinirea atribuţiilor privitoare la coordonarea activităţilor interne şi asigurarea relaţiilor curente cu celelalte instituţii. Personalul administrativ al Comisiei este cel mai numeros din structura administrativă a UE. Din 26.400 funcţionarii UE în 1993, aproape 18.000 lucrau pentru Comisie 12.000 în administraţie, 3.400 în cercetare şi dezvoltare tehnologică, iar 1.600 erau traducători şi interpreţi. Majoritatea lor îşi desfăşoară activitatea la Bruxelles, sunt angajaţi prin concurs. Cei de grad A sunt clasificaţi pe o scală de 8 puncte în care vârful este A1 pentru Directori generali şi A8 pentru noii angajaţi. În structura de carieră se respectă ordinea interioară şi, în consecinţă, majoritatea posturilor importante sunt obţinute prin promovări. Activitatea Comisiei este împărţită în mai multe domenii, asemănător cu ministrele unui guvern naţional. Fiecare comisar este responsabil de un anumit domeniu sau portofoliu şi răspunde de departamentul numit Directorat General. Cu excepţia agenţiilor şi serviciilor specializate, cum ar fi Biroul Statistic sau Centrul Comun de Cercetare, unităţile de bază ale Comisiei sunt Directoarele Generale. Pe lângă cele 23 de Directorate Generale în structura Comisiei mai intră: Biroul Statistic, Biroul Juridic, Biroul de traduceri, Biroul pentru ajutor umanitar al Comunităţilor, Servicii etc. Mărimea şi organizarea internă a unei Direcţii Generale variază, de regulă, între 150 şi 450 persoane. Importanţa şi specializarea Directoratului General hotăreşte dimensiunea acestuia. Pentru a se adapta la noile cerinţe şi pentru a-şi mări eficienţa, structura organizatorică a DG se modifică destul de des. Structura ierarhică în Comisie este următoarea: 1. Directoratele Generale, conduse de Directori generali, care răspund în faţa comisarului sau comisarilor; 2. Compartimentele conduse de şefi de compartiment care raportează Directoratului corespunzător. O problemă structurală provine din poziţia intermediară în care se află comisarii. Ei sunt superiori secretarilor permanenţi şi inferiori miniştrilor din punct de vedere decizional. În timp ce sunt principalii purtători de cuvânt ai Comisiei în domeniul politicii lor, ei nu sunt membri ai Consiliului de Miniştri, instituţia care ia deciziile politice finale în probleme importante. În plus, nu poate fi vorba de responsabilitatea individuală a comisarilor, aşa cum este cazul miniştrilor. Comisia are responsabilitate colectivă, fapt ilustrat de demiterea ei în cazul unei moţiuni de cenzură votate de Parlament. Responsabilitatea colectivă pare a fi pozitivă, pe de o parte, deoarece deciziile şi propunerile Comisiei se iau colectiv şi nu în numele unui comisar individual, dar în acelaşi timp este şi negativă, deoarece este dependentă de Consiliul de Miniştri. Deciziile Deciziile în cadrul Comisiei se iau, de obicei, de către grupuri de comisari, chiar dacă fiecare are răspundere directă numai pentru anumite domenii. Colegiile sunt formate, după caz, dintr-un număr mai mare sau mai mic de comisari, în funcţie de materia în care urmează a se adopta decizia respectivă. Aici operează principiul răspunderii colective. Şedinţele în plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru celelalte reunirea şefilor de Cabinet este suficientă. Preşedintele Comisiei convoacă şedinţele şi le stabileşte ordinea de zi. Procedura scrisă. Fiecare comisar face propunerile pe care le consideră necesare domeniului pe care-l coordonează şi le comunică în scris, celorlalţi comisari. Aceştia, la rândul lor, pot formula observaţii şi pot propune amendamente. Dacă nu formulează observaţii ori amendamente, propunerile se consideră adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fără a mai urma o altă procedură. Dacă se formulează amendamente, propunerile urmează a fi discutate în plenul Comisiei; Procedura delegării este cea în cadrul căreia un comisar poate acţiona în numele altuia pentru probleme de gestiune sau administrare, folosindu-se sistemul mandatării. Hotărârile Comisiei se iau cu o majoritate de 11 voturi din cele 20, iar cvorumul de prezenţă este de 11. Comisia acţionează independent în îndeplinirea atribuţiilor sale. Într-o serie de cazuri este necesar o procedură de consultare cu alte organisme comunitare, obligaţie care rezultă fie din tratate, fie din alte acte comunitare. Astfel, consultarea Consiliului este obligatorie, mai ales în domeniul CECO. În exercitarea puterilor pe care Consiliul i le încredinţează, Comisia procedează la consultarea organismelor comunitare, a statelor membre sau a unor comitete compuse din reprezentanţii acestora, experţi sau reprezentanţi ai părţilor interesate. Consiliul a stabilit trei proceduri specifice pe care Comisia le respectă în luarea hotărârilor, implicând comitete consultative (advisory committe), comitete de administrare (managing comitee) şi comitete de reglementare (regulatory comitee). Sunt posibile, variante ale acestor modele de parcurgere. Dacă proiectul nu este controversat, sau dacă trebuie rezolvată o urgenţă, procesul se simplifică. Unele dintre proceduri permit Comisiei să dea împuternicire câtorva comisari, să decidă în locul tuturor. O alta este procedura scrisă după care proiectul se trimite comisarilor şi se adoptă oficial dacă nu se ridică nici o obiecţie într-un interval de timp suficient, de obicei o săptămână. Proiectele urgente se pot adopta prin procedura scrisă urgentă. Comisia este instituţia cu o poziţie centrală în UE. Sugestii pentru studenţi
[1] Virginia Marinescu, G. E. Marinescu, Uniunea Europeană – proiect şi devenire, Ed. AntetXX Press, p. 46. [2] Prof. univ. dr. Nicolae Păun, Ciprian Păun, Dezvoltarea instituţională în uniunea europeană, în Istoria constructiei europene, vol. 1, Editura Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2000, p. 152 şi urm. [3] Prof. univ. dr. Nicolae Păun, Ciprian Păun, Dezvoltarea instituţională în uniunea europeană, în Istoria constructiei europene, vol. 1, Editura Fundaţiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2000, p. 160 şi urm. |
Pagina anterioară :: eBooks :: Cuprins :: Despre autor :: Pagina următoare