1. Sistemul autorităţilor publice consacrat de constituţia României din 1991

1.1. Noţiunea de Constituţie

Termenul de “constituţie” derivă din latinescul “constitutio”, care înseamnă “aşezare cu temei”. Expresia a fost folosită încă din timpul Imperiului roman, legile date de împărat numindu-se “constituţii imperiale”.

Supremaţia Constituţiei se fundamentează pe conţinutul şi forma legii fundamentale. Poziţia dominantă a Constituţiei are drept consecinţa un conţinut normativ complex, dar şi însemnate efecte pe planul activităţilor statale şi juridice. Datorită acestei poziţii dominante, Constituţia este izvorul tuturor reglementarilor, atât pe plan economic, cât şi politic, social şi juridic.

1.2. Analiza Titlului III din Constituţie din perspectiva principiului separaţiei şi echilibrului puterilor

Lui John Locke, filosof şi jurist englez, îi revine meritul de a fi cercetat pentru prima data, mai metodic şi într-o lumină nouă, principiul separaţiei puterilor. În lucrarea sa, “Essay on civil guvernment”, Locke susţinea existenţa a trei puteri : legislativă – trebuie să aparţină parlamentului şi era considerată putere supremă deoarece dicta reguli de conduită general obligatorii, executivă – limitată la aplicarea legilor şi la rezolvarea unor cazuri care nu puteau fi prevăzute şi determinate prin lege, urma să fie încredinţată monarhului, federativă – era încredinţată tot regelui şi avea în competenţa sa dreptul de a declara război, de a face pace şi de a încheia tratate.

Elaborarea acestei teorii aparţine, însă, lui Montesquieu, care în lucrarea “Despre spiritul legilor”, afirma că libertatea este posibilă numai dacă cele trei puteri ale statului sunt independente. “Atunci când în mâinile aceleiaşi persoane sau aceluiaşi corp de dregători, puterea legislativă este întrunită cu puterea executivă, nu există libertate, deoarece se poate naşte teama ca acelaşi monarh sau acelaşi senat să facă legi tiranice pe care sa le aplice în mod tiranic”.

In Constituţia României, Titlul III este consacrat autorităţilor publice şi el are o structura care determina concluzia că, deşi Constituţia nu consacra „expresis verbis” principiul separaţiei puterilor în stat, aspect pe nedrept criticat uneori, din substanţa reglementarilor sale deducem o consacrare implicita a acestui principiu. Astfel, Titlul III are următoarele capitole:

1.      Parlamentul Ţ puterea legiuitoare

2.      Preşedintele Ţ puterea executivă

3.      Guvernul Ţ puterea executivă

4.      Raporturile Parlamentului cu Guvernul

5.      Administraţia publică Ţ puterea executivă

6.      Autoritatea judecătorească Ţ puterea judecătorească

Importantă în organizarea statală este independenţa autorităţilor statale, independenţa care nu poate fi totală, dar poate fi foarte largă. Organele de stat trebuie să depindă unele de altele numai atât cât este necesar formării sau desemnărilor şi eventual exercitării unor atribuţii.

Constituţia actuală nu foloseşte sintagma de putere a statului în accepţiunea ei ancestrală tradiţională, utilizând o varietate terminologica prin care se reflecta una şi aceeaşi realitate politico-juridică. Singurul text unde conceptul de putere a statului este utilizat în accepţiunea sa tradiţională este art.80, care consacra funcţia de mediere a Preşedintelui între puterile statului şi între stat şi societate. Constatam din structura Titlului III, ca regăsim un capitol de sine stătător intitulat “Administraţia publică”. Se pune astfel problema, dacă autorităţile pe care le consacră acest capitol sunt singurele care înfăptuiesc administraţie publică. Răspunsul este negativ, în sensul că şi alte autorităţi publice care sunt plasate în alte părţi ale Constituţiei au sarcini de natura administrativa. Insă, autorităţile grupate în capitolul 5 înfăptuiesc exclusiv administraţie publica rupta de jocul politic, cu excepţia unora care sunt supuse acestui joc prin natura lor (prefect, ministere).

În ceea ce priveşte regimul politic pe care îl consacra actuala Constituţie, acesta este semiprezidenţial parlamentarizat atenuat, în sensul ca atribuţiile ce îi incumbă preşedintelui într-un regim semiprezidenţial tipic sunt transferate către Parlament în calitatea lui de organ suprem reprezentativ al populaţiei.

Conform prevederilor constituţionale, atributele statului sunt realizate de cele trei puteri ale sale astfel:

a)      puterea legislativă, înfăptuită de către Parlament cu cele două camere: Senatul şi Camera Deputaţilor;

b)      puterea executivă, exercitată de Preşedinte, Guvern, ministere, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi organele administraţiei publice locale;

c)  puterea judecătorească, realizată de către instanţele judecătoreşti: judecătorii, tribunale, curţi de apel, Curtea Supremă de Justiţie.

2. DEFINIŢIA şi TRĂSĂTURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public, alături de dreptul constituţional, dreptul internaţional public şi altele*.

Conceptul de bază al acestei ramuri de drept este cel de   «  administraţie » cuvânt care derivă din limba latină, respectiv prepoziţia « ad » care înseamnă la, către şi «  minister »  care înseamnă supus, servitor. Potrivit etimologiei, cuvântul « administraţie »  a evocat o activitate în supuşenie, executată la comandă, activitatea în sine apărând atunci când societatea s-a împărţit în comandanţi şi comandaţi. Administraţia publică este o dimensiune a executivului, fără a fi însă singurul element al acestuia. Activitatea executivă are două componente de bază, respectiv :

ˇ        Guvernarea, trasarea deciziilor esenţiale pentru prezent, dar mai ales pentru viitorul unei ţări, inclusiv din perspectiva relaţiilor cu alte state sau cu organizaţii internaţionale.

ˇ        Administrarea, rezolvarea nevoilor curente, cotidiene.

Administraţia publică, în mod tradiţional, presupune două elemente de bază:

ˇ        Executarea legii – cuvântul “lege” fiind înţeles în accepţiunea “lato sensu”, de act normativ cu forţa obligatorie şi nu în accepţiunea “stricto sensu”, de act juridic al Parlamentului.

ˇ        Prestarea de servicii publice în limitele legii.

Conceptul de serviciu public a fost vreme îndelungată noţiunea cheie a dreptului administrativ, care era definit a reprezenta drepturile serviciilor publice. Prin serviciul public se înţelege activitatea organizată sau desfăşurată de o autoritate a administraţiei publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public. Nu orice nevoie socială reprezintă în acelaşi timp şi o nevoie de interes public. Pentru a căpăta un asemenea statut, ea trebuie să fie valorizată de clasa politică şi transpusă într-o normă de drept.

Misiunea serviciilor publice este să satisfacă anumite nevoi sociale, obiectiv care se poate realiza pe două căi:

ˇ        Printr-un organ public (o universitate de stat).

ˇ        Poate fi rodul unei iniţiative private care se face des resimţita ca intervenţie în prestarea serviciilor publice (serviciul public de învăţământ prestat într-o instituţie privată).

Un alt concept specific dreptului administrativ este cel de ordine publică prin care se înţelege un minimum de condiţii necesare  pentru o viaţă socială acceptabilă. Ordinea publică este ansamblul regulilor care asigură siguranţa societăţii şi a căror încălcare nu antrenează decât ilegalitatea parţială a unui act sau fapt juridic. Expresia “în limitele legii” evocă principiul de drept potrivit căruia totul este permis, dacă nu este interzis de lege. Subliniem, însă, că activitatea administraţiei este guvernată de principiul legalităţii, care este înscris în mai multe texte din Constituţie ( de exemplu : art. 16 alin. 2 “nimeni nu este mai presus de lege”; art. 51 instituie ca obligaţie fundamentala respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor).

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementează, concret sau cu valoare de principiu, relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, investite cu autoritate publică, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.

In obiectul de reglementare al dreptului administrativ intră astfel două categorii de relaţii sociale:

ˇ        Relaţii de administrare activă Ţ administraţie în lucru, care se caracterizează prin punerea în executare a legii sau prin prestarea de servicii publice, în limitele legii.

ˇ        Relaţii de administraţie conflictuală Ţ care vizează litigiile apărute între administraţie şi administraţi.

Specific administraţiei publice este regimul de putere publică, acesta însemnând clauzele (prerogativele) exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, cu care sunt investite autorităţile administrative publice şi prin intermediul cărora fac să prevaleze interesul public (general), atunci când vine în contradicţie cu interesul particularilor.

Administraţia publică reprezintă ansamblul activităţilor desfăşurate de Preşedintele României, Guvern, autorităţile administrative autonome centrale, autorităţile administrative autonome locale si, după caz, structurile subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.

Rezultă din definiţie următoarele trăsături ale administraţiei publice:

ˇ        Activitate prin care se realizează două obiective : de executare a legii şi de prestare de servicii publice, în limitele legii.

ˇ        Activitate desfăşurată în regim de putere publica, concretizat prin investirea autorităţilor care o prestează cu anumite prerogative, care derogă de la dreptul comun şi prin intermediul cărora ele reuşesc sa facă să prevaleze interesul public, atunci când intră în contradicţie cu cel particular.

ˇ        Activitate desfăşurata de anumite autorităţi executive şi administrative, denumite generic autorităţi de administraţie publice.

Potrivit actualului sistem constituţional şi legal, aceste autorităţi sunt de două categorii:

ˇ              De natură statală (etatica)

ˇ              De natură autonomă, locală alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret, liber exprimat de colectivitatea politico-teritorială.

Dacă în regimul totalitar sintagmele de administraţie publică şi administraţie de stat erau sinonime, în actualul sistem acest lucru nu mai este valabil, deoarece administraţia însăşi, inclusiv autorităţile care o realizează, nu sunt doar autorităţi statale, ci şi unele de natura autonoma care funcţionează în unităţile administrative teritoriale în care sunt alese. Există şi unele autorităţi ca, de exemplu, primarul, care are un dublu statut : astfel, el este, în primul rând şi cu precădere, o autoritate autonomă pentru că este ales de cetăţenii cu drept de vot dintr-o comuna (oraş, municipiu) si, în al doilea rând. este o autoritate statală (atribuţii de stare civila, de autoritate tutelara, în domeniul alegerilor …).

Din punct de vedere al izvorului care le consacră, distingem între :

ˇ        autorităţi consacrate de Constituţie : Preşedinte, Guvern, consiliul judeţean, local şi primar

ˇ        autorităţi consacrate de legea cadru, care se adaugă celor consacrate de Constituţie : subprefectul, comisia administrativă a judeţului, preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean etc..

In actualul sistem constituţional şi legal, administraţia publică este înfăptuită de două mari categorii de autorităţi:

1. Autorităţi de natură statală:

ˇ        Preşedintele şi Guvernul Ţ reprezintă cei doi şefi ai executivului în actualul sistem constituţional şi legal.

ˇ        Ministerele şi alte organe Ţ reprezintă centrele de specialitate subordonate Guvernului.

ˇ        Autorităţi centrale nesubordonate Guvernului Ţ numite generic autorităţi centrale autonome.

ˇ        Serviciile descentralizate şi desconcentrate ale ministerelor din unităţile administrative teritoriale.

ˇ        Prefectul Ţ reprezentantul Guvernului în teritoriu.

2. Autorităţi autonome locale:

ˇ        Consiliul local Ţ autoritate autonomă locală cu caracter deliberativ.

ˇ        Primarul Ţ ca autoritate autonomă executivă.

ˇ        Consiliul judeţean Ţ care este autoritate administrativă publică judeţeană cu caracter deliberativ.

Constituţia actuală consacră un dualism al executivului care este deţinut de un organ unipersonal (Preşedintele) şi de un organ colegial (Guvernul). Atribuţiile de natură administrativă ale Guvernului sunt însă mai numeroase decât cele ale Preşedintelui. Potrivit art. 101 din Constituţie, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Potrivit art.110 din Constituţie, este calificat expres ca un organ al administraţiei publice de rang central. În exercitarea rolului de conducător al administraţiei publice, Guvernul intră în următoarele tipuri de raporturi cu celelalte autorităţi administrative:

ˇ        Raporturi de subordonare în ceea ce priveşte ministerele şi celelalte autorităţi centrale subordonate lui.

ˇ        Raporturi de colaborare şi coordonare faţă de autorităţile centrale autonome.

ˇ        Raporturi de tutelă administrativă faţă de autorităţile autonome locale. Acestea se exercită prin prefect care este reprezentantul Guvernului în teritoriu şi ele evocă misiunea pe care o are Guvernul de a veghea la respectarea legalităţii activităţii autorităţilor autonome locale.

 

3. NORMELE DE DREPT ADMINISTRATIV

 Norma de drept, în general, este o regula de conduita generala, abstracta, cu caracter obligatoriu a carei ducere la indeplinire se realizeaza fie în mod voluntar fie, la nevoie, prin forta coercitiva a statului. 

 Din punct de vedere al structurii sale şi norma de drept administrativ are o structura trihotomică ( trei părţi), fiind formată din:

1.      Ipoteza : norma de drept administrativ poate arăta (cuprinde):

ˇ        Imprejurarile, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică,

ˇ        subiectele de drept, persoane fizice sau juridice care cad sub incidenţa normei;

ˇ        explicaţia semnificaţiei unor termeni;

ˇ        definiţii, principii, scopul activităţii unui organ. 

Dat fiind faptul că fenomenul administrativ este un fenomen vast ce presupune o complexitate şi multitudine de aspecte şi ipoteza are caracter dezvoltat, ea putând să fie absolut determinată sau relativ determinată după modul în care sunt reglementate împrejurarile în care ea se aplică.

Ipoteza este absolut determinată cănd sunt conturate cu exactitate imprejurarile în care se va aplica dispoziţia, situaţie în care autoritatea administraţiei publice nu poate decât să verifice şi să ateste ori să ia act şi să confirme. Este vorba de aşa numita competenţă legată (autoritatea administrativă este ţinuta de normă juridică).

Ipoteza este relativ determinată când legea (izvorul formal de drept) prevede, în general, împrejurarile în care se aplică norma, existenţa lor concretă urmând a fi stabilită de organul care o aplică. Este vorba de compenţa de apreciere.

2.      Dispozitia : cuprinde acţiunile şi inacţiunile părţilor, stipulate de o manieră imperativă, categorică, determinată de regimul de putere publică specific administraţiei. Un act normativ cuprinde, de regulă, mai multe categorii de dispoziţii.

Dispoziţia este, în general, categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de realizare a puterii. Astfel principalele norme de drept administrativ au o dispoziţie cu un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care se referă norma sunt obligate la o anumită conduită, la o anumită prestaţie.

O mare categorie de norme de drept administrativ au o dispoziţie prohibitivă, cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni; este cazul, în principal, al normelor cu caracter contravenţional.

Dispoziţia normei de drept administrativ are uneori şi caracter permisiv, prevăzând numai facultatea de a acţiona sau nu, lăsând la latitudinea subiectelor de drept să facă sau nu anumite acţiuni. De cele mai multe ori, aceste dispoziţii sunt evocate prin verbul ”a putea”, introdus în expresii ca “autoritatea administrativă poate…”, “cetăţeanul poate…”.

La fel ca şi ipoteza, şi dispozita normei de drept administrativ poate fi absolut determinată şi relativ determinată.

3.      Sancţiunea : cuprinde consecinţele juridice care apar în momentul în care dispoziţia normei nu este respectată. Există păreri potrivit cărora norma de drept administrativ nu ar avea sancţiune în sensul existenţei unor situaţii în care nu sunt prevăzute urmările juridice ale nerespectarii normei. Trebuie avut în vedere faptul că o normă de drept se duce la îndeplinire nu numai datorită consecinţelor negative pe care le atrage nerespectarea ei, deci nu doar din teama de represiune. Norma juridică se respectă şi din convingere, dreptul în ansamblul sau având şi un caracter educativ. Trebuie de asemenea făcută distincţie între sancţiune ca element structural al normei juridice şi sancţiunea ca modalitate de concretizare a uneia din formele de răspundere specifice dreptului administrativ. Din punct de vedere al modalitatilor de exprimare pot fi identificate mai multe tipuri de sancţiuni:

ˇ        Sancţiuni specifice primei forme de răspundere pe care o cunoaşte dreptul administrativ: răspunderea administrativ disciplinara (ex. destituirea din funcţie, revocarea alegerii, mutarea disciplinara etc.)

ˇ        Sanctiuni specifice răspunderii administrativ – contraventionale (ex. amenda, avertismentul, inchisoarea contraventionala etc.)

ˇ        Sancţiuni specifice răspunderii administrativ – patrimoniale care vizează repararea prejudiciilor produse prin actele administrative.

4. RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

Raportul juridic în general este o relaţie socială reglementată prin norma de drept.

 Raportul de drept administrativ reprezintă acea relaţie socială care a fost reglementată direct printr-o normă de drept administrativ sau indirect prin intervenţia unui fapt juridic. În doctrină s-au exprimat următoarele păreri cu privire la categoriile de rapoarte de drept administrativ:

1.      Opinia potrivit căreia ele nu pot îmbracă decât forma raportului de subordonare fiind vorba despre subordonarea altui subiect de drept faţă de un organ public, de regulă unul administrativ.

2.      Concepţia potrivit căreia aceste rapoarte pot îmbrăca pe lângă prima formă şi forma raportului de colaborare când ele se stabilesc între subiecţi aflaţi pe aceeaşi poziţie juridică.

3.      Recunoaşterea, pe lângă celelalte două, a încă unei categorii – raportul de participare recunoscut a fi prezent în situaţiile existenţei unui organ colegial şi privind membrii acelui organ. În realitate, această formă de raport juridic nu are o identitate de sine stătătoare pentru ca membrii organului colegial nu participă la formele de lucru ale acestuia ca subiecte distincte de drept, ci ca membri ai autorităţii respective.

In concluzie, în mod tradiţional se recunoaşte existenţa raportului de drept administrativ sub forma raportului de colaborare şi subordonare. În afara lor, Constituţia actuală mai permite şi identificarea altor forme de astfel de rapoarte (raportul de tutelă administrativă care se stabileşte între Guvern şi autorităţile autonome locale din unităţile administrativ teritoriale). Potrivit Art. 101 Guvernul are două misiuni constituţionale pe care le exercită în baza programului său de guvernare care a fost acceptat de Parlament şi anume:

ˇ        Aceea de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării.

ˇ        De a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În această ultimă calitate el veghează la respectarea legalităţii de către unităţile administraţiei publice alese în unităţile administrativ teritoriale. Această activitate şi rapoartele care se stabilesc în temeiul ei sunt denumite tradiţional rapoarte de tutela administrativă şi ele îl îndrituiesc pe prefect, reprezentantul Guvernului în teritoriu, să atace în faţa instanţelor de contencios actele pe care le considera ilegal emise de acestea, acte care sunt suspendate de drept.

Alte tipuri de rapoarte sunt cele reglementate de Art. 121 care consacră rolul coordonator al Consiliului Judeţean asupra Consiliului Local în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Rapoartelor de drept administrativ, indiferent de modalităţile de concretizare, le sunt caracteristice următoarele trăsături:

1)      Din punct de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod obligatoriu un purtător al autorităţii publice, care, potrivit Constituţiei ar putea fi: statul, prin organele sale, unităţile administrativ teritoriale, un organ al administraţiei publice, dar poate fi şi o altă autoritate publică, potrivit art.48 din Constituţie.

2)      Cel de-al doilea element, continutul, particularizează raporturile de drept administrativ prin aceea că ele sunt formate din drepturile şi obligaţiile părţilor care participă la procesul de înfăptuire a administraţiei, respectiv executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii, precum şi emiterea de acte normative cu forţa juridică inferioară legii.

3)      Trăsătura generală a raporturilor de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea că acţiunea sau inacţiunea lor, în general conduita părţilor, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind “raporturi de putere”.

BIBLIOGRAFIE:

ˇ         Constituţia Romaniei

ˇ         Codul Civil

ˇ         Legea Nr.215/1991 a Administraţiei publice locale

ˇ         Deleanu, “Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1991

ˇ         Drăganu, T., “Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998

ˇ         Iorgovan, A., “Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, 1996

ˇ         Muraru, I., “Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Actami, Bucureşti, 1998

ˇ         Negoiţă, A., “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Atlas Lex SRL, 1993

ˇ         Popa, N., “Teoria generala a dreptului”, Bucureşti, Editura Actami 1994

ˇ         Vedinaş, V., Tipisca, M., “Noţiuni de drept administrativ”, Editura Departamentului de Învăţământ Deschis la Distanţă, Bucureşti

---